国会权衡加密规则，应对联邦监管碎片化

为什么重要

国会研究服务部的报告《加密货币：监管与立法政策问题》（日期为 5 月 29 日）发现，加密货币监管在各机构、法规和不断变化的行政解释之间仍处于分裂状态。加密货币的市值在 2025 年 10 月达到 4 万亿美元，并在 2026 年 3 月保持在约 2.5 万亿美元，而 Bitcoin 和 Ether 合计占据了约 70 Percent 的市场份额。这一规模使得消费者保护、市场诚信和数字资产处理等问题摆在国会面前，而目前缺乏一个涵盖发行、交易市场结构、金融法律关系和资产分类的全面联邦框架。

对于 Trump 政府而言，政策方向与 Biden 政府有显著不同，报告描述了各机构正转向较少限制的应用方向。

大局概览

加密货币可以通过软件和网络进行持有和交易，无需银行或其他金融中介机构，报告将其定性为匿名、去中心化且无需许可的资产。开发人员、个人和公司可以通过出售可在区块链上使用的代币来筹集资金，随后这些资产可以在加密货币交易所等二级市场进行交易。根据其属性和所采用的标准，单个加密货币可能被归类为证券、商品或其他类型的资产，而这种分类可以决定适用哪些法律以及现有权限是否充分。

Securities and Exchange Commission 对属于证券的加密货币拥有管辖权，而 Commodity Futures Trading Commission 则可监管基于商品（如符合条件的虚拟货币）的期货和衍生品市场，且对商品现货市场的反欺诈和反操纵权限有限。3 月，SEC 和 CFTC 发布了指南，确定了包括数字商品、收藏品、数字工具、稳定币和数字证券在内的类别，并表示在这些类别中，只有数字或代币化证券才符合证券定义。

第 119 届国会将稳定币立法与市场结构立法分开考虑，于 2025 年 7 月颁布了 GENIUS Act（公法 119-27），并正在权衡针对非稳定币活动和中介机构的其他措施。GENIUS Act 为支付型稳定币建立了监管结构，而众议院通过的 2025 年 CLARITY Act（H.R. 3633）将为更广泛的加密货币市场结构提供监管框架。参议院提案和 CLARITY Act 将在各机构之间分配职责，赋予 SEC 对某些一级销售的管辖权，并在很大程度上赋予 CFTC 对涉及数字商品的合约和交易的专属管辖权。

这些法案将使用修改后的监管框架，包括在所述情况下，对每年筹集资金少于 $50 million 的公司豁免大部分证券法注册要求。国会还在讨论基于去中心化程度、收益预期、管理努力和区块链成熟度的分类学，同时报告指出，加密货币的监管地位可能会发生变化。

政策选择不仅限于分类，因为大多数交易所同时充当交易场所、经纪交易商和托管人，而拟议的立法将对参与现货交易的中介机构施加注册和其他要求。

底线结论

去中心化金融利用包括非托管钱包和智能合约在内的软件，让用户以去中心化的方式持有、交易或借贷资产，其金融活动和服务旨在无需中介机构的情况下进行；目前尚无针对其的全面立法或监管框架。众议院通过的 CLARITY Act 将去中心化金融活动排除在条款之外，且不会监管多项活动，包括开发、发布或维护区块链系统或去中心化金融交易协议。这种做法可能会对类似活动产生不同的待遇，监管地位取决于平台或参与者，而不仅仅取决于活动的内容。

与此同时，报告称对于非法数字资产使用的规模尚未达成共识，Treasury 在 2024 年的评估认为，虚拟资产洗钱活动远低于通过法定货币和传统的非虚拟资产手段进行的洗钱。

因此，国会的下一个考验不仅仅是是否监管加密货币，而是如何分配权限、定义类别、保护用户，并为不符合现有金融模式的基于软件的系统保留空间。

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